Możliwa jest zmiana postanowienia prezydenta.

Za: gim www.wPolityce.pl

„Możliwa jest zmiana postanowienia prezydenta w sprawie referendum”. Na każdym etapie!

Jak już informowaliśmy, kandydatka Prawa i Sprawiedliwości Beata Szydło wystąpiła z wnioskiem o dodanie do planowanego na 6 września (dość absurdalnego na razie) referendum kilku sensownych pytań.

Obecna szefowa rządu zareagowała na to w sposób dla siebie typowy – szyderstwem i kpiną:

Nie wiem, skąd taka nagła zmiana frontu, jak ktoś tak od ściany do ściany postępuje, nagle chce nowego referendum, to brzmi to, tak trochę, mało wiarygodnie. Ale oczywiście każdy w Polsce ma prawo składać swoje pomysły — dowodziła. Ze strony Platformy padły też głosy, że to niemożliwe, bo referendum zostało już ogłoszone.
To nieprawda. Nie ma żadnych prawnych przeszkód by to obecnie dość dziwaczne referendum przekształcić w głosowanie nad naprawdę najważniejszymi dla Polaków sprawami. Portal wPolityce.pl dotarł do opinii prawnej „w sprawie możliwości uchylenia lub zmiany postanowienia prezydenta w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego”.

Poniżej zamieszczamy cały tekst ekspertyzy prof. Muszyńskiego.

Warszawa, 25 czerwca 2015 r.

Prof. UKSW dr hab. Mariusz Muszyński Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego.

Opinia w sprawie możliwości uchylenia lub zmiany postanowienia prezydenta w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego.
Uwagi wstępne.
Cechy charakterystyczne reżimu normatywnego regulującego problematykę referendum ogólnokrajowego zarządzanego przez prezydenta to: znaczna niekompletność regulacji, polegająca na częściowym tylko unormowaniu procedury zarządzania referendum (konstytucja i ustawa o referendum ogólnokrajowym), przy jednoczesnym milczeniu w sprawie procedur zmiany lub uchylenia (brakuje norm upoważniających, wprost, ale i brakuje norm zakazujących takiego procedowania); znaczne nasycenie cechą dyskrecjonalności w sferze kompetencyjnej (decyzji prezydenta), wynikającą ze specyfiki ustrojowego umiejscowienia tego uprawnienia w kategorii prerogatyw prezydenta; brak możliwości sądowej i konstytucyjnej kontroli decyzji prezydenta w zakresie uprawnień odnoszących się do szeroko rozumianego zarządzania referendum; brak praktyki ustrojowej nie tylko w zakresie odwoływania lub zmiany, ale też zarządzania przez prezydenta referendum ogólnokrajowego, czy w całym obszarze referendum (w obecnym stanie prawnym odbyło się referendum dotyczące ratyfikacji traktatu akcesyjnego); ograniczona przydatność poglądów doktryny, wynikająca z faktu, że znajdziemy tu wprawdzie rozważania naukowe nt. instytucji referendum, ale dotykają one aspektów generalnych, pomijając przedmiotowy problem dotyczący odwołania lub zmiany referendum, i w większości dotyczą poprzedniego systemu prawnego; brak orzecznictwa sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zarządzania, zmiany lub odwoływania referendum. Wynikający tak z braku praktyki, jaki i możliwości kontrolnej tego aktu urzędowego, przy czym należy w tym ostatnim kontekście zauważyć, że istnieje dość skromne orzecznictwo dotyczące innych prerogatyw prezydenta (np. w sprawie powoływania sędziów), które może być zastosowane w rozważaniach pomocniczo, na zasadzie analogii, przy jednoczesnym uwzględnieniu literalnych różnic przepisów.
Wobec powyższego, ważne są trzy kwestie: Po pierwsze, odpowiedź na pytanie o możliwość odwołania/zmiany przez prezydenta ogłoszonego referendum ogólnokrajowego nie może być udzielona wprost. Rozstrzygnąć można to tylko w oparciu o interpretacje art. 144 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 5 oraz art. 125 Konstytucji RP i odpowiednich norm ustawy o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. 2003 nr 57 poz. 507 z późniejszymi zmianami), choć i tu będzie ona nieraz dość swobodna; Po drugie, ze względu na duże luki w przepisach i brak wykładni sądowo-konstytucyjnej, prawdziwym kluczem dla podejmowania konkretnych decyzji będzie samodzielne procedowanie prezydenta, jako organu uprawnionego do działania w sferze zarządzania referendum ogólnokrajowego. Prezydent ma tu duży zakres swobody w stosowaniu istniejących norm i dokonywaniu w tym celu własnej ich wykładni, a w ten sposób tworzenia praktyki swego funkcjonowania w obszarach nieuregulowanych lub niejasno uregulowanych. Ułatwi mu fakt, że przedmiotowym zakresie kompetencyjnym, formalne przejawy aktywności prezydenta (postanowienia) nie podlegają kontroli sądowej, czy konstytucyjnej. Jedynym obszarem kontrolnym może być ocena tych zachowań w sferze deliktowej.
Po trzecie, niniejsza opinia ma charakter abstrakcyjny. Dotyczy reżimu prawnego. W przedmiotowym przypadku kluczowe będzie natomiast dokonanie oceny konkretnego zachowania władczego prezydenta (skorzystania z prerogatywy) polegającego na zmianie lub uchyleniu postanowienia o zarządzeniu referendum, z uwzględnieniem konkretnej treści tego postanowienia, konkretnego momentu czasowego i prawnego środowiska w danym momencie. Pozwoli to wytyczyć indywidualną drogę procedowania w obszarze, gdzie brakuje jasnych norm i orzecznictwa.
Teza opinii.
Możliwa jest zmiana lub uchylenie postanowienie prezydenta w sprawie referendum ogólnokrajowego. Wynika to z faktu, że: — obowiązujące prawo nie zawiera norm zabraniających prezydentowi zmiany decyzji w sprawie zarządzenia referendum; — sama decyzja, co do zarządzenia referendum ogólnokrajowego należy do uprawnień władczych prezydenta (tzw. prerogatyw), których istotą jest dyskrecjonalność władztwa wynikająca z konkretnego ustrojowego umocowania prezydenta w konstytucji; — mimo literalnej niejasności (prezydent wydaje akt urzędowy polegający na „zarządzeniu referendum ogólnokrajowego), treść tej prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 5) obejmuje pełną sferę decyzyjną, tj. możliwość zarządzenia, rezygnację z zarządzenia na każdym etapie, ewentualnie zmiany w jego zakresie przedmiotowym; — swoboda decyzyjna prezydenta jest jednak ograniczona w kilku punktach proceduralnych na rzecz Senatu (zgoda na ogłoszenie w konkretnej formule obejmującej dwie kwestie: treść pytań i termin referendum). Literalne ograniczenie to jest jednak skutkujące jednokierunkowo (działa w płaszczyźnie zgody na zarządzenie referendum, dokonywania zmiany, ale już nie na odwołanie). Nie blokuje też samej decyzji przez prezydenta w sensie władczym w aspekcie zmiany lub uchylenia postanowienia.
Formalnym przejawem wykonania przez prezydenta prerogatywy dotyczącej zarządzenia referendum jest postanowienie. Jako akt prawny nie ma ono charakteru normatywnego i nie tworzy praw nabytych, tak po stronie narodu (suwerena), jak i innych podmiotów wskazanych w ustawie (urzędów, komitetów referendalnych, partii politycznych itp.). Nie podlega kontroli sądowej i konstytucyjnej.
W szczególnej sytuacji możliwość zmiany lub uchylenia postanowienia w sprawie zarządzenia referendum może przekształcić się w obowiązek prezydenta, wynikający zarówno z ogólnego nakazu procedowania zgodnie z prawem (legalizm działania) w trybie art. 125 konstytucji, jak i z innych norm konstytucyjnych. Należy pamiętać, że jedna z funkcji ustrojowych prezydenta jest czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji – art. 126 ust. 2 konstytucji (prezydent, jako strażnik konstytucji). Jeśli w kwestii zarządzonego w trybie postanowienia referendum ogólnokrajowe pojawią się uzasadnione wątpliwości, co do zgodności jego treści lub skutków z konstytucją, wymuszą nakaz działania prezydenta w celu zmiany lub uchylenia postanowienia. Ten przypadek może ujawnić się szczególnie w sytuacji zmiany personalnej na urzędzie prezydenta. Wprawdzie mamy tu do czynienia z ciągłością instytucjonalną, ale istotą prerogatywy jest jej osobisty charakter i dyskrecjonalność. Nowa osoba na urzędzie może mieć nie tylko inna ocenę potrzeby, jak i sposobu skorzystania z uprawnienia, ale też inną ocenę w perspektywie prawno-konstytucyjnej. Utrzymanie obowiązującego postanowienia przy jednoczesnym uznawaniu jego niekonstytucyjności naraziłoby nowego prezydenta na zarzut naruszania konstytucyjnych obowiązków. Stąd w praktyce demokratycznego państwa pojawia się kurtuazyjne konsultowanie przez ustępującego prezydenta swoich decyzji z następcą, które nie dopuszcza do takich różnic w ocenach ważnych decyzji.
Właściwa ocena problemu powinna jednak dobywać się w sposób zindywidualizowany, tj. dotyczyć konkretnego działania prezydenta w konkretnym środowisku prawnym i momencie czasowym. Obowiązujące postanowienie oddziałuje przecież na stan faktyczny, który zmienia się. To może wymuszać konkretne obowiązki procedowania, jakie w różnych momentach czasowych mogą być różne, (ale i je uchylać). Tym bardziej, że brakuje norm określających literalnie zasady przeprowadzenia ewentualnych zmian, orzecznictwa i opinii doktryny, co zmusza do oparcia się na własnej wykładni i praktyce. Reasumując: prezydent posiada dużą swobodę działania, co do zasady. Każde konkretne władcze zachowanie w tym zakresie powinno jednak zostać prawnie skontrolowane w sposób indywidualny. Nie jest tu możliwe określenie jednego uniwersalnego schematu procedowania prezydenta. Można jedynie pokusić się o stworzenie pewnej mapy. I tak:
— uchylenie postanowienia o zarządzeniu referendum jest możliwe bez zgody Senatu; — zmiana postanowienia o zarządzeniu referendum w zakresie poza pytaniami referendalnymi i datą referendum jest możliwa bez zgody Senatu; — zmiana postanowienia o zarządzeniu referendum polegająca na wprowadzeniu nowego pytania i zmianie daty referendum jest możliwa tylko za zgoda Senatu; — zmiana postanowienia o zarządzeniu referendum polegająca na usunięciu jednego z zatwierdzonych pytań referendalnych wydaje się być możliwa bez zgody Senatu, aczkolwiek może to spowodować spór kompetencyjny.
Można też pokusić się o dokonanie zmiany poprzez pomieszanie tych wariantów zachowania. Ale to znów trzeba byłoby oceniać indywidualnie.
Normy konstytucyjne dotyczące problemu opinii Konstytucja umieszcza zagadnienie referendum ogólnokrajowego w dwóch normach. W jej art. 144 czytamy, że: 1. Prezydent Rzeczypospolitej, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. 2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. 3. Przepis ust. 2 nie dotyczy: (…) 5) zarządzania referendum ogólnokrajowego, (…).
Z kolei a art. 125 czytany, że 1. W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe. 2. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. 3. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący. 4. Ważność referendum ogólnokrajowego oraz referendum, o którym mowa w art. 235 ust. 6, stwierdza Sąd Najwyższy. 5. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. Pierwsza z norm formułuje katalog aktów urzędowych określany „jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności)”, (patrz: pkt 3.3 wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r. Sygn. akt K 18/09), w którym umieszcza też prawo do zarządzania referendum ogólnokrajowego. Druga formułuje procedurę zarządzania referendum ogólnokrajowego
Istota instytucji prerogatywy.
Istotę prerogatyw wskazuje treść art. 144 ust. 3 zd. 1, a mianowicie dokonane w nim wyłączenie skutków ust. 2 tego artykułu. Ratio legis tej konstrukcji polega na uwolnieniu Prezydenta w zakresie jego działań urzędowych od kontroli i możliwości blokowania ze strony Prezesa Rady Ministrów poprzez odmowę kontrasygnaty. Wynika to z modelu ustrojowego Polski, gdzie prezydent jest organem wyposażonym w szereg uprawnień władczych, pozwalających mu w ten sposób współkształtować politykę państwa w szeregu obszarów (wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09).
Tym samym prerogatywy Prezydenta stanowią jego atrybuty, wyznaczają sferę samodzielnej władzy głowy państwa. To znaczy, że Prezydent RP korzysta z tych uprawnień na podstawie osobistego rozeznania oraz kierując się własnym, niczym nieskrępowanym przekonaniem.
Należy jednak pamiętać, że problem swobody realizacji prerogatyw wykracza czasem poza treść normatywną art. 144 ust. 3 Konstytucji i wynikającą z tego przepisu (w związku z art. 144 ust. 2 Konstytucji) istotę uprawnień osobistych głowy państwa. Potwierdza to m.in. art. 122 Konstytucji, z którego wynika, że w określonych okolicznościach nie można mówić o „sferze samodzielnego władztwa” Prezydenta RP (por. art. 122 ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie pierwsze oraz ust. 5 zdanie drugie Konstytucji). Wiąże się to z m.in. faktem, że niektóre przepisy kompetencyjne konstytucji rozwijające procedurę korzystania z prerogatywy, wprowadzają w nią aktywność innych organów, na różnym poziomie decyzyjnym.
Nie narusza to jednak istoty prerogatywy. Prerogatywa pozostaje prerogatywą, „niezależnie od tego, czy głowa państwa podejmuje ją całkowicie dyskrecjonalnie, czy też w sposób związany” (pkt 6, wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12). Dlatego nawet jeśli przez niektóre przepisy konstytucyjne prezydenckie prerogatywy doznają takiej blokady, to jest to działanie wyjątkowe i świadome, które musi być interpretowane literalnie i zawężająco, a nie w sposób dorozumiany, bo charakter prerogatyw wyznacza granice działania dla organów włączonych w procedury ich wykonywania. Wykonywanie prerogatyw jest też aktem władczym prezydenta spoza sfery aktów administracyjnych. Potwierdza to orzecznictwo NSA w sprawie prerogatywy prezydenta do powoływania sędziów. Czytamy tam m.in.: „Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych” (NSA 1891/12); „istnieją sfery działań Prezydenta RP, w których „działa, jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność” (NSA419/02). Nie podlega, więc kontroli sądowo-administracyjnej.
Wreszcie postanowienie prezydenta, stanowiące przejaw formalnoprawny wykonywania przez prezydenta niektórych prerogatyw nie jest aktem normatywnym. Nie mieści się w katalogu aktów z art. 188 Konstytucji RP, a więc nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Istota prerogatywy zarządzania referendum ogólnokrajowego (art. 144 ust. 3 pkt 5).
Prerogatywa Prezydenta umożliwiająca mu zarządzanie referendum ogólnokrajowego stanowi jego atrybut. Potwierdza to orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, choć jedynie w drodze analogii. Przy braku orzeczeń dotyczących zarządzania referendum ogólnokrajowego, można posłużyć się tu parafrazą fragmentu wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego innej prerogatywy prezydenckiej, odnoszącej się do nadawania obywatelstwa. Wykorzystując go na rzecz prerogatywy zarządzenia referendum ogólnokrajowego, możemy uznać, że „rozważana kompetencja jest związana z wolnością czynienia z niej użytku. Prezydent jest, bowiem uprawniony zarządzić referendum, chociaż nie jest do tego obowiązany, przy czym może to uczynić, kierując się racjami, które uzna za słuszne, uwzględniając wszakże wyznaczone mu konstytucyjnie zadania i sposób ich wykonywania, wskazany w art. 126 ust. 3 ustawy zasadniczej”.
Z powyższego wynika, że treścią prerogatywy zarządzenia referendum ogólnokrajowego w perspektywie art. 144 ust. 3 pkt 5 konstytucji jest pełne prawo do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu referendum oraz do określenia jego przedmiotu i przebiegu (kalendarz referendalny). Tym samym istotą procesu decyzyjnego jest decyzja o zarządzeniu, możliwość ustalenia treści i zakresu referendum, jak i prawo do jej zmiany, czy rezygnacji z niej. Przyjmuje to formalnie postać postanowienia prezydenta, którego treść jest określona ustawą o referendum krajowym w art. 65 ust. 1. Są to wymogi techniczne, w ramach, których prerogatywa powinna zostać zrealizowany. Z istoty prerogatywy wynika też, że postanowienie to nie podlega kontroli sądowej, ani konstytucyjnej. Art. 125 ust. 4 konstytucji wprowadza tylko sądową kontrolę ważności referendum już przeprowadzonego. Dlatego na prezydencie, jako podmiocie zarządzającym, ciąży szczególny obowiązek dopilnowania, by przedmiot referendum był zgodny z konstytucją. Obowiązek ten ulega wzmocnieniu poprzez generalną konstytucyjną funkcję prezydenta, jako strażnika konstytucji (art. 126 ust. 2).
Istota ograniczenia prerogatywy z art. 144 ust. 3 pkt 5 wynikająca z art. 125 Konstytucji RP.
Art. 125 konstytucji określa sposób (procedurę), w jaki prezydent realizuje swoją prerogatywę zarządzenia referendum ogólnokrajowego z art. 144 ust. 3 pkt 5. W ust. 2 tego artykułu czytamy, że: „Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić (…) Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów”.
Generalnie treścią tej normy jest nie tylko potwierdzenie prerogatywy prezydenta, ale także jej proceduralne ograniczenia. Wprowadza ona, bowiem konieczność uzyskania zgody Senatu, co jak tłumaczy doktryna, ma osłabić możliwość wykorzystywania przez prezydenta tej drogi do wymuszania na parlamencie określonej aktywności. Zakres zgody określa bezpośrednio art. 64 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym formułując treść projektu postanowienia kierowanego do Senatu. Obejmuje ona dwie kwestie: treść pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod referendum; termin jego przeprowadzenia.
Tego rodzaju uprawnienie nie narusza samej istoty prerogatywy w rozumieniu instytucji „zarządzenia referendum”. Ma charakter wyjątkowy, sprowadzający się do aprobaty uwalniającej prawo prezydenta do podjęcia decyzji, co podkreśla też ustawa o referendum ogólnokrajowym regulująca zasady i tryb przeprowadzania referendum. Ale uwolnienie to dotyczy obu wskazanych kwestii. Senat nie może ingerować w pozostałe elementy postanowienia. Nawet projekt nie musi ich zawierać. Szczególnie nie wymaga się uzasadnienia przez prezydenta wniosku, choć we wniosku z dnia 13 maja 2015 r. zostało ono złączone, jak i kalendarz referendalny. Senat może jedynie wyrazić zgodę na dalsze procedowanie przez prezydenta lub tej zgody odmówić. Decyzję podejmuje po rozważeniu aspektów materialnych, uznając np. że z jego perspektywy nie jest to sprawa wymagająca referendum, i formalnych (np. oceniając, że skutkiem referendum byłoby złamanie konstytucji), lub każdej innej, ale tylko w zakresie art. 64 ust. 1 ustawy o referendum krajowym.
Taka konstrukcja prowadzi do oceny, że uprawnienie prezydenta wynikające z art. 144 ust. 3 Konstytucji jest wprawdzie bezwzględne, bo to prezydent rozstrzyga o celowości takiego działania, jego treści i podejmuje inicjatywę. Nie ma ono jednak charakteru autonomicznego, bo dla możliwości zarządzenia referendum potrzebna jest zgoda Senatu. Brak autonomiczności jest jednak częściowy, bo dotyczy aspektów wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym.
Jednak w tak określonej procedurze każdy z organów działa w granicach swoich uprawnień władczych. Senat czeka na inicjatywę prezydenta przedstawioną w formalny sposób – poprzez wniosek posiadający ustawowo określoną treść. Kiedy wniosek wpłynie, Senat wydaje w terminie 14 dni zgodę lub jej odmawia. Zgoda ma kształt uchwały. Senat nie ma prawa ingerować w treść wniosku, bo jest to element prerogatywy prezydenta.
Wydanie przez Senat zgody, wiąże Senat w sposób konkretny. Ma charakter ostateczny. Uwalnia możliwość realizacji przez prezydenta prerogatywy zarządzenia referendum, dlatego nie podlega cofnięciu. Dla prezydenta stanowi natomiast otwarcie możliwości dalszego działania w ramach jego aktu urzędowego. Podkreślam, daje możliwość skorzystania z prerogatywy, a więc nie zobowiązuje go do wydania postanowienia o zarządzeniu referendum, ale jedynie umożliwia jego wydanie.
Dlatego po uzyskaniu zgody Senatu prezydent działa dalej w ramach własnych uprawnień konstytucyjnych wynikających z art. 144 ust. 3 pkt 5 konstytucji. Nie ma przesłanek prawnych, które mogłyby wpłynąć na jego dalsze zachowanie. To on podejmuje decyzje, kiedy dopełni aktu urzędowego zarządzenia referendum poprzez podpisanie postanowienia, na które dostał zgodę Senatu. Jest on jedynie związany treścią projektu postanowienia, na które wydał zgodę Senat, ale tylko w zakresie wskazanym ustawą o referendum ogólnokrajowym (art. 64 ust. 1). W tym obszarze nie może w samodzielnie ingerować w treść na tym etapie, a następnie podpisać i opublikować postanowienia o zmienionej treści. Może jedynie wydać postanowienie w takim kształcie. W jego sferze decyzyjnej pozostają jednak inne elementy postanowienia, także wymagane art. 65 ust. 1 tej ustawy. Tym samym może je także swobodnie zmieniać w późniejszym czasie. Zgoda Senatu ciągle nie ogranicza też prezydenta w sposób bezwzględny. Nadal w jego sferze decyzyjnej pozostaje możliwość odstąpienia od wydania postanowienia. Ten przypadek jest prosty. Prezydent nie wydaje postanowienia i sprawa ulega zamknięciu. Odstępuje w ten sposób od możliwości skorzystania z prerogatywy. Alternatywą jest sprawa zmiany postanowienia w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego.
Możliwość zmiany postanowienia w sprawie zarządzenia referendum.
Same prawo do zmiana postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego jest formalnym przejawem istoty prerogatywy. Może dotyczyć każdego z elementów postanowienia (art. 65 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym), a więc: — pytań referendalnych, — daty referendum — kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem wyborów
Swoboda decyzyjna prezydenta w tym zakresie nie ma związku z etapem, na jakim znajduje się postanowienie. Niezależnie od tego, czy nastąpiło już jego podpisanie ewentualnie publikacja w dzienniku ustaw (wymóg z art. 65 ust. 3 ustawy o referendum ogólnokrajowym), tego rodzaju przejaw realizacji prerogatywy jest nadal możliwy.
Ograniczona jest natomiast swoboda procedowania. W przypadku, kiedy prezydent podjął decyzję o zmianie elementów referendum wskazanych w art. 64 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym tj. pytania lub daty referendum, jeszcze przed podpisaniem, czy nawet opublikowaniem, nie mamy do czynienia z wejściem w życie postanowienia. Prezydent rozpoczyna, więc procedowanie od początku, kierując nowy wniosek do Senatu. Jeśli dotyczy to kalendarza referendalnego, podejmuje decyzję samodzielnie.
Bardziej skomplikowana sytuacja pojawia się, kiedy postanowienie jest opublikowane, ponieważ publikacja powoduje wejście w życie postanowienia i uruchamia możliwość działania wszystkich organów i podmiotów upoważnionych ustawą, aczkolwiek warunkowany przez kalendarz czynności referendalnych. Na tym etapie procedura jego zmiany może zostać przeprowadzona na dwa sposoby: — przez wydanie przez prezydenta postanowienia zmieniającego postanowienie o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego; — przez uchylenie postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego, a następnie ponowne zarządzenie referendum, poprzez wydanie postanowienia nowej treści.
I tu znów, jeśli zmiana polega na wprowadzeniu dodatkowego pytania lub przekształceniu pytania zatwierdzonego przez Senat, albo zmianie terminu referendum, procedowanie w sprawie postanowienia zmieniającego postanowienie o zarządzeniu referendum znów kieruje nas w tryb procedury określonej w art. 125 Konstytucji. Dlatego procedowanie rozpoczyna się od początku. Prezydent przygotowuje wniosek z propozycjami zmian i kieruje go do Senatu. Brak praktyki w tym zakresie i luki ustawy o referendum ogólnokrajowym mogą utrudnić procedowanie w związku z brakiem ustawowych wymogów, co do kształtu takiego wniosku „zmieniającego”. Będzie to niewątpliwie wyzwaniem dla legislatorów. Nie jest to jednak podstawa do ograniczenia samej prerogatywy. Po wyrażeniu zgody przez Senat, pierwsze postanowienie ulega zmianie w zakresie przewidzianym przez postanowienie zmieniające.
Z perspektywy prawnej trudniejszym problemem jest sytuacja, kiedy prezydent chciałby dokonać zmiany postanowienia polegającej na wykreśleniu jednego z przyjętych pytań. Oczywiście liczba pytań, ich materia i konkretna treść należą do jego dyskrecjonalnych uprawnień. On przedstawia propozycje, a Senat albo się zgadza, albo nie. Nie może w to ingerować. Z tej perspektywy wydaje się logiczne rozumowanie, że prezydent może wycofać się z jednego pytania, jeśli nawet bez zgody Senatu. Tym bardziej, że pytanie, jako takie nie kreuje też żadnych praw nabytych po stronie żadnych podmiotów uczestniczących w referendum. Te podmioty odpowiadają na pytania, jakie otrzymają na karcie referendalnej w dniu referendum. I tyle.
Problem jest w ocenie, czy Senat rozpatruje pytania prezydenta, jako całość, czy odrębnie. W pierwszym przypadku można byłoby stwierdzić, że dochodzi do naruszenia uprawnienia Senatu. Za takim postrzeganie przemawia fakt, że Senat w przypadku braku akceptacji jednego pytania nie udziela generalnie zgody na referendum. Z drugiej strony, można jednak powiedzieć, że Senat nawet, jeśli nie akceptuje jednego pytania, to udziela zgody na całe referendum, bo zależy mu na innych pytaniach, które są przecież odrębnej materii. To pokazuje swobodę interpretacji, ale może też prowadzić do powstania sporu kompetencyjnego. Tu niewątpliwie duże znaczenie odegra praktyka działania, jeśli powstanie, i podmiot, który zdoła narzucić swoją narrację.
Kolejny problem związany ze zmianą postanowienia ma wymiar formalny. Dotyczy kwestii wpływu decyzji o zmianie i przeprowadzeniu procedury zmiany postanowienia w trybie art. 125 konstytucji, ale zakończonej brakiem zgody Senatu na dokonanie zmiany. Generuje to pytanie o status prawny już wydanego i obowiązującego postanowienia o zarządzeniu referendum. Oczywiście trudno sobie wyobrazić odmowę Senatu, gdyby podstawą zmian był zarzut niekonstytucyjności pierwszego postanowienia, a prezydent uzasadniał swoje działanie obowiązkiem konstytucyjnym „czuwania nad przestrzeganiem konstytucji” (art. 126 ust. 2). Senat musiałby dysponować przekonującym materiałem, uzasadniającym że prezydent nie ma racji. Można sobie jednak wyobrazić brak zgody Senatu w sytuacji, kiedy zmiana miałaby inne podstawy.
W takie sytuacji rozumowanie może pójść w dwóch kierunkach:
—uznania dalszego obowiązywania postanowienia, co może wzmacniać fakt dokonania jego publikacji i ewentualnego rozpoczęcia wykonywania kalendarza czynności; przy braku praktyki, orzecznictwa i opinii doktryny, taką koncepcję będą forsować osoby uznające, że należy tu traktować postanowienie na podobieństwo aktów administracyjnych, choć jak wiemy, postanowienie takim aktem nie jest, bo prezydent nie działa w tym zakresie, jako organ administracji.
—uznania braku obowiązywania postanowienia, jako skutku przejawu woli organu państwa, działającego w zakresie swoich uprawnień władczych, wyrażonej skierowaniem do trybu procedowania nowego wniosku do Senatu; taka koncepcja ujawni się wśród zwolenników dyskrecjonalnego postrzegania uprawnień prezydenta w tym zakresie.
W polskim systemie prawnym brak jest jednak organu, który byłby w prawie do rozstrzygnięcia tego problemu. Rozstrzygnięcia nie ułatwi tego brak praktyki, szerszego orzecznictwa, czy stanowisk doktryny. Dlatego ważna będzie sama wola prezydenta i zachowanie innych organów, w szczególności włączonych ustawowo w procedurę przeprowadzania referendum. Takie zachowanie stworzy pierwszą linie praktyki.
Moim zdaniem druga koncepcja jest bardziej trafna w płaszczyźnie prawno materialnej. Tym bardziej, że w ujęciu ogólnym, jest potwierdzona przez orzecznictwo NSA. Znajdujemy tam uwagi, że działając w zakresie realizacji swoich uprawnień do wydawania aktów władczych, prezydent wykonuje swoją funkcję kreacyjną. Nie jest organem administracji (patrz np.: I OSK 1891/12 – Postanowienie NSA). Osłabia ją jednak fakt przeprowadzenia publikacji. Może powstać problem.
Ze zmianą postanowienia wiąże się też kwestia biegu terminów. Chodzi o wskazane w już przyjętym postanowieniu: terminu referendum, terminy z kalendarza referendalnego i termin kampanii referendalnej. Na wstępie warto jednak podkreślić jeden charakterystyczny element. O ile termin samego referendum jest – obok pytań lub wariantów rozwiązania – elementem wniosku prezydenta (art. 64 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym), czyli jest objęty zgodą Senatu, o tyle kalendarz referendalny jest przedmiotem samego postanowienia zarządzającego referendum (art. 65 ust. 1 pkt 4). Tym samym formowanie kalendarza należy do elementów prerogatywy pozostających poza zgodą Senatu.
Termin przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego zarządzonego przez Prezydenta RP w trybie art. 125 Konstytucji, określa ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym. Dokonuje ona tego w sposób bezpośredni w art. 65 ust. 4. Czytamy tam, że „Referendum przeprowadza się najpóźniej w 90 dniu od dnia ogłoszenia uchwały lub postanowienia (…)”. Tym samym nie podaje ona terminu minimalnego dla wypełnienia urzędowych czynności związanych z przeprowadzeniem referendum przez właściwe organy na podstawie stosownych przepisów prawa, a jedynie termin końcowy, który wiąże wszystkie organy państwa.
Z kolei art. 65 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym zawiera w swym zakresie katalog przesłanek, jakie powinno spełniać postanowienie prezydenta o zarządzeniu referendum. W jego pkt. 4 wskazana jest przesłanka – „kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum”. Kalendarz ma natomiast umożliwić organom instytucja zobowiązanym ustawowo do przeprowadzenia referendum, jego przygotowanie.
Jednym z elementów, jakie muszą się zmieścić w tym terminie referendum, jest przeprowadzenie kampanii referendalnej. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, „Kampania referendalna rozpoczyna się z dniem ogłoszenia (…) postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej (…) o zarządzeniu referendum i ulega zakończeniu na 24 godziny przed dniem głosowania”. Tym samym jednak w ustawie nie ma normy określającej wprost obowiązek prowadzenia kampanii referendalnej w konkretnym wymiarze. Ona ma po prostu być przeprowadzona. Poszczególne czynności, a właściwie realizację praw i obowiązków podmiotów uczestniczących w kampanii, doprecyzowuje postanowienie prezydenta w kalendarzu czynności referendalnych. Kampania jest bowiem faktycznym warunkiem prawidłowego przeprowadzenia referendum. Ale to prezydent ustala faktycznie jej długość i kształtuje przebieg, tak jak i terminy działania innych podmiotów. Teoretycznie można sobie wyobrazić kampanię referendalną kilkudniową, gdyby taka była ocena prezydenta. Powinna być jedynie rzeczywista, a nie fikcyjna. To zróżnicowanie trzech elementów pokazuje, że – poza pytaniami i datą referendum – to podmiot zarządzający referendum całkowicie decyduje o przebiegu procedowania w kwestii referendum, w tym o długości kampanii referendalnej, poprzez określenie kalendarza referendalnego, jak i odpowiedni dobór dat swych innych czynności władczych. W tym ostatnim przypadku chodzi np. o decyzję, co do momentu samego złożenia do Senatu wniosku o zgodę na zarządzenie referendum, jak i o momencie jego podpisania, a także przez określenie daty referendum. W szczególności poprzez ich wzajemne relacje. Ogranicza go jedynie przesłanka 90 dni (art. 65 ust. 4 ustawy o referendum ogólnokrajowym).
Taki charakter prawny tych obowiązków nie wyklucza, więc możliwości zmiany postanowienia o zarządzeniu referendum, a sugeruje jedynie uwzględnienie kwestii terminowych, w szczególności uruchomionego już kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum, przy podejmowaniu fundamentalnej decyzji, co do zmiany postanowienia. W tym procesie jednak – poza zmianą pytań i daty referendum – wszystkie pozostałe elementy prezydent może zmieniać samodzielnie. Jednak tu wypadałoby uwzględnić pragmatykę działań podjętych już w ramach pierwszej wersji kalendarza czynności referendalnych.
Ale również w kwestii pytań i daty istnieje możliwość zmiany obowiązującego już postanowienia, co do zasady. Tym bardziej, że sama zmiana zakresu poprzez dodanie lub usunięcie pytania nie ma znaczącego wpływu na przygotowanie referendum.
Poza aspektem prawnym może pojawić się aspekt ewentualnych komplikacji dla organów państwa zaangażowanych w przygotowanie referendum w sytuacji, kiedy kampania stanie się zbyt krótka lub następują zmiany. Nie wpływa to jednak na problem prawny. Przygotowanie referendum to po prostu obowiązek ustawowy organów, a stopień komplikacji jest ich problemem wewnętrznym (zarządzania i funkcjonowania), z którym powinny sobie radzić samodzielnie. Z kolei uchylenie postanowienia nie komplikuje przygotowań, a jedynie tworzy pytanie o zbędne koszty. Jest to jednak problem spoza zakresu uprawnień władczych. Przy tym w sytuacji, kiedy uchylenie postanowienia opiera się o uzasadnione wątpliwości faktyczne lub prawne Prezydenta, problem kosztów tym bardziej nie ma znaczenia.
Możliwość uchylenia postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego. Uchylenie postanowienia może mieć dwa wymiary prawne. W pierwszym będzie przejawem zmiany decyzji w sprawie skorzystania z prerogatywy. W drugim może być pierwszym etapem decyzji prezydenta o zmianie jakościowej w zakresie zarządzonego referendum. Drugim etapem będziem tu ponowne wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 125 konstytucji. W tym kontekście kluczowe jest pytanie o dwie kwestie: możliwość i procedurę uchylenia już obowiązującego postanowienia. Zasadniczo odpowiedź na pierwszą z nich nie wymaga szerokiej analizy. Jak wspomniałem wyżej, uprawnienie do zarządzania referendum ogólnokrajowego należy do prerogatyw prezydenta. Wprawdzie norma z art. 144 ust. 3 pkt 5 mówi tylko o możliwości zarządzenia, ale skoro prezydent może zarządzić referendum ogólnokrajowe, i jest to jego uprawnienie władcze, co do zasady, to tylko on może zdecydować o jego odwołaniu. Tym bardziej, że postanowienie zarządzające referendum po wejściu w życie nie tworzy praw nabytych po stronie obywateli (Narodu), czy podmiotów uczestniczących w kampanii referendalnej. Prawnie wiążący jest tylko jego wynik, i to po stwierdzeniu jego ważności w trybie art. 125 ust. 4 konstytucji. Skoro możliwość wycofania się z decyzji należy do dyskrecjonalnych uprawnień prezydenta, może zostać podjęta zawsze, a w szczególności, jeśli dla takiej decyzji znajdzie ważne uzasadnienie faktyczne lub prawne, które ujawni się po podpisaniu postanowienia. Jeśli powodem byłoby np. odkrycie sprzeczności z Konstytucją, można pokusić się o tezę, że możliwość uchylenia przekształca się wręcz w obowiązek prezydenta do takiego działania wynikający zarówno z obowiązku procedowania zgodnie z prawem, jak i generalnego zadania nałożonego na prezydenta przez konstytucje w art. 126 ust. 2 (strażnik konstytucji).
Problem odwołania referendum komplikuje się natomiast w aspekcie procedury. Wynika to znów z braku jednoznacznych przepisów prawa, naturalnego braku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak i konkretnych stanowisk doktryny dotyczących tego problemu stricte.
Tryb konstytucyjny odnośnie zarządzenia referendum przewiduje zgodę Senatu. Z tej perspektywy pojawia się pytanie, czy Prezydent może samodzielnie odwołać referendum, czyli uchylić wydane już postanowienie, samodzielnie, czy tak jak przy zarządzaniu referendum, musi mieć na to zgodę Senatu? Na to pytanie niewątpliwie najprostsza byłaby odpowiedź druga. Byłaby oparta o klucz znajdujący się w procedurze prawodawczej. Ale byłaby nietrafna. Realizacja prerogatywy nie jest procesem stanowienia prawa. Wykładnia norm kompetencyjnych nie może też iść na skróty, ale musi uwzględniać ich istotę, relacje z innymi normami, a w tym przypadku także kształt systemu ustrojowego i pozycję prezydenta. Dlatego trafna jest odpowiedź pierwsza. Prezydent może samodzielnie uchylić postanowienie.
Taka ocena stanowi konsekwencje istoty prawnej uprawnienia prezydenta (prerogatywy), jak i konstrukcji relacji obu norm konstytucyjnych, tj. art. 144 ust. 3 i art. 125 ust. 2.
Istotą art. 144 ust. 3 Konstytucji RP jest swoboda działania poprzez zwolnienie prezydenta z konieczności uzyskiwania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów dla swoich aktów urzędowych zawartej w art. 144 ust. 2. Tworzy wolność materialną i kompetencyjną prezydenta. Z kolei w art. 125 ust. 2 sformułowany został jedynie proceduralny wyjątek ograniczający prerogatywę z art. 144 ust. 3 pkt 5, a polegający na wprowadzeniu jej ograniczenia poprzez obowiązek uzyskania zgody Senatu na zarządzenie referendum. Dlatego nie wolno art. 125 ust. 2 interpretować samodzielnie, w oderwaniu od art. 144 ust. 3 Konstytucji.
Trzeba postrzegać go poprzez istotę prerogatywy.
Dla samego rozstrzygnięcia problemu interpretacyjnego należy posłużyć się dyrektywami stosowania wykładni prawa. W tym przypadku ważne są trzy z nich, a mianowicie:
— zakaz wykładni rozszerzającej przepisów upoważniających — zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków — zakaz wykładni rozszerzającej przepisów lex specialis
Każda z nich może być zastosowana do art. 125 konstytucji. W efekcie każda z nich wskazuje, że na żadnym etapie procedowania nie wolno traktować uprawnień przyznanych Senatowi w sposób rozszerzający. Skoro więc norma konstytucyjna mówi literalnie o zgodzie Senatu na „zarządzenie” przez Prezydenta referendum ogólnokrajowego, nie wolno doszukiwać się w tym zdaniu nic więcej w sposób dorozumiany. Nie ma w treści uprawnienia prawa Senatu do wyrażenia zgody (lub odmowy) także na uchylenie postanowienia Prezydenta RP o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego. Senat działa tu w sferze ex definitione prerogatyw prezydenta na pewnym etapie procedowania. Dlatego wykładnia jego kompetencji musi mieć charakter zawężający. Po wydaniu zgody na zarządzenie referendum przez prezydenta, prawo Senatu jest skonsumowane. Senat nie może uzurpować sobie uprawnień na dalszych etapach. Byłoby to nieuprawnione i rozszerzające interpretowanie Konstytucji, negujące charakter prerogatyw prezydenta określonych w jej art. 144 ust. 3. Zgody na ograniczenie prerogatyw prezydenta należy doszukiwać się tylko w literalnym brzmieniu norm konstytucyjnych. Ponieważ odwołanie jest jednym z ostatnich etapów procesu decyzyjnego, nie obejmuje go treść art. 125 konstytucji. Stad słuszna jest ocena, że w zakresie procedowania w sprawie ogłoszenia referendum, uprawnienie Senatu dotyczy tylko jego zarządzania, ale nie odwoływania.
Widać to w analizie samej procedury zarządzania. Po wydaniu zgody, Senat nie ma wpływu na dalsze jego losy. Nie jest w stanie wymusić formalnego zarządzenia. Prezydent mimo zgody Senatu nie jest wcale zobligowany do podpisania postanowienia, a po podpisaniu do zarządzenia jego opublikowania. Senat nie ma też wpływu na moment zarządzenia. Nie określa tego także konstytucja, ani ustawa. To Prezydent decyduje co dalej z postanowieniem. Zawsze może je uchylić na podstawie swojej woli.
Kilka uwag nt. status i charakteru postanowienia prezydenta z dnia 17 czerwca 2015 r. na tle ogólnym.
Postanowienie Prezydenta RP w sprawie zarządzenia referendum jest obowiązujące. Zostało ono podpisane w dniu 17 czerwca 2015 r. Spełniony został też ustawowy wymóg publikacji (art. 65 ust. 3 ustawy o referendum ogólnokrajowym), ponieważ zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw w dniu 19 czerwca 2015 r. pod pozycją 852. Tym samym weszło w życie. Reasumując powyższe rozważania, postanowienie to nie jest aktem normatywnym, nie tworzy praw nabytych po stronie obywateli, ani żadnych praw i obowiązków. Postanowienie o zarządzeniu referendum nie jest też aktem administracyjnym, bo prezydent wydając akty urzędowe wskazane w art. 144 ust. 3 nie działa jako organ administracji publicznej. Postanowienie to jest niekontrolowane sądowo i konstytucyjnie. Jest nakazem władczym organu państwa z zakresu jego uprawnień dyskrecjonalnych. Stąd bezdyskusyjnie wynika generalna możliwość władczego rozstrzygania o jego losach przez prezydenta, a więc możliwości zmiany lub uchylenia.
Można nawet pokusić się o ocenę, że w szczególności, gdy pojawią się istotne okoliczności faktyczne wpływające na postrzeganie przez prezydenta zasadności lub możliwości przeprowadzenia referendum w zakresie określonym postanowieniem, może on dokonać jego zmiany. W sytuacji, gdy ujawnią się wady natury prawnej, w szczególności ujawni się sprzeczność z konstytucją, zmiana lub uchylenie postanowienia jest obowiązkiem prezydenta, jako „strażnika konstytucji” (art. 126 ust. 2 Konstytucji RP). Wynika to właśnie z konstrukcji konstytucyjnej, uniemożliwiającej kontrolę postanowienia pod tym kątem przez Trybunał Konstytucyjny. Brak reakcji prezydenta w takim przypadku mógłby zostać uznany za delikt konstytucyjny i spowodować odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu.
Szczególny przypadek wiąże się z sytuacją, kiedy procedowanie w sprawie referendum nakłada się na zmianę na urzędzie prezydenta. Pełnienie go przez nową osobę może wiązać się z inna oceną problemu, zarówno z perspektywy jego „szczególnego znaczenia dla państwa”, czy kształtem, liczbą czy rodzajem pytań referendalnych, użytecznością kalendarza referendalnego itp. Ulega to wzmocnieniu, kiedy zmiana osobowa na urzędzie prezydenta wiąże się ze zmianą oceny prawnej samego postanowienia, w szczególności pod kątem jego zgodności z konstytucją. Dodatkową presję na przeprowadzenie zmiany lub uchylenia wywierać będziem na nowego prezydenta wspomniana już kilkakrotnie funkcja strażnika konstytucji (126 ust. 2), która dotyczy przecież nie tylko jego własnego działania, ale też działania wszystkich organów państwa. Obejmuje także ocenę i możliwą naprawę działań swego poprzednika na urzędzie, tym bardziej, jeśli podejmował on działania wbrew uzasadnionym opiniom prawnym. Dlatego tak ważne w okresie przejściowym jest powstrzymanie się przez ustępującego prezydenta od podejmowania kontrowersyjnych decyzji, jak i konsultowanie kluczowych, albo wątpliwych decyzji z następcą. Rozbieżność w ocenach może wymuszać uchylenie zarządzeń poprzednika.
Wnioski wynikające z opinii:
Formalna zmiana lub uchylenie przez prezydenta wydanego wcześniej postanowienia o ogłoszeniu referendum ogólnokrajowego jest możliwa na każdym etapie, przed faktycznym przeprowadzeniem referendum. Należy ono do uprawnień władczych prezydenta (prerogatyw). Nie ma w tym zakresie przeszkód prawnych.
Nie ma normatywnego trybu zmiany lub uchylenia postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego. Jednak z interpretacji przepisów o zarządzeniu referendum wynika, że w procedurze uchylania jedynie pojawić się nieliczne utrudnienia proceduralne, faktyczne i racjonalne, które należy w każdym przypadku pokonać indywidualnie. W szczególności, kiedy elementem procesu zmiany będzie nowy wniosek prezydenta, należy uwzględnić na tym etapie uprawnienie Senatu wynikające z art. 125 konstytucji.
Nie można też (wręcz nie należy) interpretować istniejących przepisów w taki sposób, że procedura zmiany lub uchylania byłaby trybem stanowiącym prostą odwrotność ustawowych trybów procedowania w sprawie ogłoszenia referendum. Taka zasada jest znana w sferze tworzenia aktów normatywnych. Korzystanie przez prezydenta z prerogatyw nie jest procesem normatywnym.
Interpretacja istniejących przepisów w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego pokazuje, że dla procedowania zmiany lub uchylenia, istniejące normy stanową jedynie bardzo luźne wskazówki, których należy się trzymać, ale też wypełniać praktyką, umożliwiającą dość swobodne zachowanie władcze prezydenta. To ta praktyka prezydenta będzie odgrywać kluczową rolę, ze względu na duże luki prawne, brak praktyki referendalnej, orzecznictwa, a nawet wskazówek doktryny w tej kwestii.
Niewątpliwie bardziej jednoznaczny jest tryb uchylenia postanowienia o zarządzeniu referendum, a następnie ewentualnego rozpoczęcia nowego procedowania z wnioskiem referendalnym, niż zastosowanie formuły zmiany tego postanowienia. Co nie oznacza, że ten drugi tryb jest niemożliwy. W pewnych sytuacjach może on jednak doprowadzić do komplikacji prawnych. Ze względu na mocne oparcie na praktyce postępowania prezydenta, może wywołać duże kontrowersje polityczne. Ważne jednak, by dało się jej bronić racjonalnie, z uwzględnieniem logiki prawniczej.
Postanowienie prezydenta w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego nie jest aktem normatywnym, nie tworzy praw nabytych, nie podlega kontroli konstytucyjnej, a jako akt władczy prezydenta, także kontroli sądowo-administracyjnej.
Prezydent nie musi uzasadniać uchylenia lub zmiany postanowienia o ogłoszeniu referendum ogólnokrajowego. Do jego uprawnień dyskrecjonalnych należy ocena potrzeby przeprowadzenia, jak i prawo do zmiany oceny. W przypadku pojawienia się racjonalnych (np. zmiana oceny wagi problemu), a już na pewno prawnych (np. sprzeczność z konstytucją) powodów uzasadniających uchylenie lub zmianę postanowienia, takie działanie przekształca się wręcz w obowiązek prezydenta. Ten obowiązek wzmacnia brak możliwości kontroli zgodności postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego z Konstytucją RP, jak i nałożony na prezydenta obowiązek „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji (art. 126 ust. 2 Konstytucji RP).
Zagadnienie powstałych kosztów i utrudnień dla organów zaangażowanych w przygotowanie referendum, jest niewątpliwie ważne i powinno być uwzględniane w procesie decyzyjnym tak, aby eliminować wszelkie zbędne koszty i trudności, ale nie wpływa na istotę uprawnienia Prezydenta.